La importancia y los beneficios de la seguridad del régimen de propiedad -- Habitat for Humanity Int'l 1

La importancia y los beneficios de la seguridad del régimen de propiedad

Por David Ehrenberg

UN-HABITAT calcula que 924 millones de personas, casi un tercio de la población urbana del mundo, vive en barriadas. En una de las migraciones que será la más importante de la historia, se prevé que este número se duplicará en los próximos 30 años cuando más de mil millones de otros individuos se desplacen a las barriadas urbanas en los países en vía de desarrollo. Como los programas de vivienda públicos no se han mantenido al ritmo de esta tendencia, dar seguridad a estos nuevos residentes urbanos cuando construyen sus propios hogares y comunidades se ha convertido en un componente central de las intervenciones urbanas. Además de esta función para proteger el derecho fundamental a la vivienda, la seguridad del régimen de propiedad brinda otros muchos beneficios. Lo que es más importante, cuando aumenta la seguridad, las familias invierten más ahorros y autoparticipación para mejorar su vivienda. Una mayor seguridad también se relaciona con una fortaleza y capacidad políticas más grandes para solicitar los pedidos. Se ha demostrado recientemente que el título de propiedad contribuye a un mayor logro laboral y educativo porque los familiares no deben quedarse en la casa para protegerse contra el desalojo. Aunque el objetivo de la seguridad del régimen de propiedad es aceptado ampliamente, los programas adoptan una variedad de formas.

Se puede brindar el tipo más rudimentario de seguridad del régimen de propiedad extendiendo los servicios públicos a las comunidades, un gobierno amistoso, o una falta de desalojos recientes, todos los cuales crean un sentido de seguridad. Sin embargo, estas “soluciones” están sujetas a un cambio político. Se han formulado programas más formales que ofrecen una variedad de derechos que se pueden hacer cumplir legalmente para dar garantías verdaderas. Cada programa confiere un conjunto distinto de derechos dependiendo de los beneficios específicos esperados, los destinatarios de estos beneficios y los desafíos para la puesta en práctica local.

Los beneficios esperados y los derechos otorgados

Título de propiedad

La seguridad del régimen de propiedad se ha convertido recientemente en un sinónimo del otorgamiento de plenos derechos de propiedad, en parte debido al éxito de los “Misterios del Capital” de Hernando de Soto. Soto. Para de Soto, otorgar una propiedad plena no sólo brinda el nivel más alto de seguridad del régimen de propiedad para las familias individuales pero también sirve como un programa contra la pobreza porque permite a los indigentes usar sus viviendas con nuevos títulos de propiedad como garantías para préstamos bancarios.

No obstante, este enfoque en los derechos de propiedad también es criticado. Muchos creen que si la consolidación de las comunidades en la tierra que ocupan es la meta, otorgar un título de propiedad demasiado pronto puede ser peligroso. Algunas personas temen que, cuando se integran los asentamientos ubicados centralmente en el mercado, los primeros propietarios ocupantes ilegales puedan cosechar beneficios pero, en definitiva, los futuros residentes pobres no podrán acceder a las tierras. Las campañas de otorgamiento de títulos de propiedad también se pueden usar como pretexto para reubicar a los ocupantes ilegales desde la ciudad central hasta la periferia donde no tendrán acceso a los puestos de trabajo, la infraestructura y los servicios.

Otras formas de seguridad del régimen de propiedad

Aunque una propiedad plena reconoce el nivel más alto de derechos individuales, diversas formas intermedias de otorgamiento de títulos de propiedad y contratos de arrendamiento ejecutables legalmente se han creado. Aunque hay una amplia variedad de modelos de todo el mundo, unos pocos ejemplos incluyen:

Belice:
El gobierno de Belice otorga inicialmente a las comunidades recientemente regularizadas arrendamientos que no se pueden vender. Una vez lograda una mejora suficiente, los residentes tienen la oportunidad de comprar su tierra a un precio subsidiado, tras lo cual disfrutan todos los derechos de un título pleno a una tenencia libre y pueden vender la vivienda si así lo eligen. Se espera que al limitar el derecho a vender antes de completar la mejora, el mercado inmobiliario local y las estructuras comunitarias tendrán tiempo para madurar, lo que permite a los primeros residentes recibir un mejor precio por su tierra si deciden finalmente vender.

Brasil:
Una cantidad de municipalidades brasileñas ofrecen Concesiones para el Uso del Derecho Real (CRRU, por su sigla en inglés). Los CRRU son contratos de arrendamiento legalmente ejecutables, en general a largo plazo, de acuerdo con los cuales la municipalidad mantiene la propiedad de la tierra pero se otorga a los residentes la propiedad de los edificios. Los residentes pueden vender pero solo con una aprobación municipal y a otras familias de bajos ingresos. En algunas ciudades, como Recife, las comunidades que reciben los CRRU se consideran Zonas de Interés Social Especial, un efectivo programa de zonificación anti-aburguesamiento. Aunque los programas brasileños se han formulado en general ciudad por ciudad, la Ley de la Ciudad Federal 2001 proporciona una base más uniforme para los programas locales.

Tailandia:
El Proyecto Baan Mankong relaciona directamente una mejora urbana con la propiedad comunal de la tierra en asentamientos informales. De acuerdo con el programa, las comunidades reciben subsidios para la infraestructura y grupos de capital administrado para edificar sus viviendas o promover sus servicios comunitarios. La propiedad de la tierra y las decisiones sobre cómo disponer de ellas se mantienen en el nivel comunitario.

Kenia:
Los países africanos, en particular, ha comenzado a abordar la interfaz entre las costumbres, las cuales rigen el uso de la tierra en la periferia urbana, y el sistema legal, el cual controla en general los usos urbanos. El programa de Fideicomisos de Tierras Comunitarias, administrado principalmente en ciudades secundarias en toda Kenia, mantiene la propiedad de la tierra de la comunidad pero ofrece arrendamientos a largo plazo a familias individuales. Se cree que, cuando se equilibran los derechos comunales e individuales, el programa permite a las comunidades usar su fortaleza colectiva para obtener una infraestructura y servicios y brinda al mismo tiempo a los individuos una seguridad a largo plazo y, por tanto, incentivos, para invertir en sus hogares.

¿Quiénes son los destinatarios de los beneficios?

Aunque los derechos otorgados implican distintos equilibrios entre los intereses individuales y comunitarios, los programas también tienen diversos efectos en los distintos miembros comunitarios. La seguridad del régimen de propiedad es importante para las mujeres cuando negocian sus relaciones dentro del hogar y la comunidad en general, y son particularmente importantes en el caso de la viudez. Países como Vietnam, Perú y Filipinas han adoptado la importante medida de emitir títulos conjuntamente a ambos cónyuges. Otras diferencias dentro de las comunidades, como entre propietarios y arrendatarios, también se deben considerar.

Desafíos para la puesta en práctica local

Las consideraciones para una puesta en práctica local son otro factor significativo en la formulación de los programas. Por ejemplo, si la tierra es de propiedad del estado, prácticamente cualquier tipo de programa es posible. Sin embargo, cuando las comunidades están situadas en tierras privadas, la mayoría de los programas dependen de una posesión sin justo título, por lo cual los residentes actuales pueden peticionar la propiedad plena a un juzgado, si el propietario actual no ha objetado el uso de la tierra por una cantidad de años. Muchos países reconocen ahora la posesión ilegítima comunal, lo que simplifica el proceso para los residentes y reduce la carga en los sistemas judiciales.

Programas en todo el mundo ofrecen una amplia variedad de lecciones para la puesta en práctica. Por ejemplo, un proceso rápido y equitativo para resolver los conflictos de propiedad dentro de las comunidades es esencial. Esos procesos pueden ser manejados por el sistema de catastro1 (como en Camboya), un organismo separado que funciona antes de iniciar el otorgamiento de títulos (como en México), o por medio del organismo mismo que otorga esos títulos (como en Perú). La mayoría de los programas comprometen a la comunidad en un proceso participativo para establecer los límites de los terrenos, resolver conflictos e identificar a los individuos no elegibles (a veces incluye a los arrendadores ausentes o aquellos que tienen varios terrenos). La dependencia de un proceso de arbitraje formal, o la adjudicación en un juzgado, en general no es común y representa la última alternativa.

También se debe formular un sistema eficaz para rastrear las futuras ventas de tierras para garantizar que éstas no vuelvan a ser informales después de las ventas posteriores. La mayoría de los programas para la seguridad del régimen de propiedad requerirán cambios legales y reguladores significativos en los ámbitos nacional y local, así como inversiones en sistemas de catastro, procesos de planificación más eficaces para el uso de la tierra y otros componentes tecnocráticos y tecnológicos del programa. Sin embargo, aunque se pueden necesitar algunas soluciones tecnocráticas, a menudo son menos eficaces y más costosas que las soluciones comunitarias.

Quizás la lección más importante es que, aunque brindar la seguridad del régimen de propiedad es fundamental, debe estar vinculada con la mejora de la infraestructura, programas con bancos para permitir a los residentes acceder a préstamos, procesos más inclusivos de planificación urbana y cambios legales que aceptan las realidades de estas comunidades en vez de exigir regulaciones al estilo occidental que no se pueden hacer cumplir.

David Ehrenberg, un estudiante universitario de Woodrow Wilson School en Princeton University, está haciendo ahora una maestría doble en relaciones públicas y planificación urbanística y regional. En 2005, trabajó en un informe para el Banco de Desarrollo Internacional sobre la seguridad del régimen de propiedad en América Latina, el cual examinó la puesta en práctica de programas en México, Brasil y Perú. También trabajó con el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas en Malawi.


1Un sistema de catastro es un registro de bienes inmobiliarios, el cual incluye en general información sobre los lotes de tierra y el propietario (dependiendo del país). Se usa para hacer un seguimiento de las tierras.

Aprenda más

Si está interesado en obtener información adicional sobre programas específicos del país, le puede resultar de utilidad consultar las siguientes fuentes:

  • “Secure Tenure in Latin America and the Caribbean: Regularization of Informal Urban Settlements in Peru, Mexico and Brazil” un informe preparado para el Banco Interamericano de Desarrollo, que se puede leer en línea en: http://www.wws.princeton.edu/research/PWReports/F05/wws591g.pdf;
  • Informe y papeles preparados para la reunión del Grupo de Expertos de la Federación Internacional de Agrimensores sobre la seguridad del régimen de propiedad: “New Legal Frameworks and Tools in Asia and the Pacific”, realizada en Bangkok, diciembre 2005, que se puede leer en línea en: http://www.fig.net/commission7/bangkok_2005/index.htm; y
  • Alain Durand-Lasserve, Edesio Fernandes, Geoffrey Payne y Martim Smolka, 2002, “Secure Tenure for the Urban Poor”, CIVIS Learning from Cities, Cities Alliance, Número 3, que se puede leer en el sitio: http://www.gpa.org.uk/